Luxemburgo como
donante en la cooperación internacional: compromisos bilaterales y
multilaterales ante el Comité de Ayuda al Desarrollo
Luxembourg
as a donor in international cooperation: bilateral and multilateral commitments
to the Development Assistance Committee (DAC)
Joaquín Pablo Reca1a
- Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires,
Argentina.
- Magíster en Estudios Internacionales.
ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-1559-2750
Citar como: Pablo
Reca, J. (2025).
Luxemburgo como donante en la cooperación internacional: compromisos bilaterales
y multilaterales ante el Comité de Ayuda al Desarrollo. Revista Jurídica Peruana, Desafíos en derecho, 2(1), 1–15. doi: http://https.//doi.org/10.37711/RJPDD.2025.2.1.6
RESUMEN
Objetivo. Analizar
el papel de Luxemburgo en la cooperación internacional al desarrollo, a partir
de su condición de país donante y miembro del Comité de Ayuda al Desarrollo,
durante el periodo 2021-2022. Metodología.
Para ello, se adoptó un enfoque descriptivo y cualitativo, basado en el
análisis de fuentes oficiales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico, así como de literatura académica. Se incluyeron datos cuantitativos
correspondientes a esos años, junto con el marco institucional y político del
país. Resultados. En el periodo
analizado, Luxemburgo se posicionó como el país más generoso en términos de
ayuda oficial al desarrollo, en relación con su ingreso nacional bruto, que
mantuvo por encima del 0,7 %, superando incluso a los donantes tradicionales.
Sus contribuciones fueron canalizadas principalmente por la vía bilateral y, en
menor medida, por la multilateral, y se caracterizaron por su calidad, con
políticas orientadas a potenciar el desarrollo de los países receptores —en su
mayoría africanos—, más allá del aspecto financiero. Conclusiones. La cooperación internacional al desarrollo es un
pilar clave en la política exterior de Luxemburgo. En un contexto global
atravesado por tensiones geopolíticas y prioridades internas, el país mantuvo
una estrategia coherente y solidaria. Su compromiso en este ámbito lo consolidó
como un actor ejemplar durante el 2021 y 2022, en contraste con la disminución
observada en la ayuda al desarrollo durante el presente año 2025.
Palabras clave: Ayuda Oficial al Desarrollo; el caso de Luxemburgo; eficacia en
la cooperación internacional; desafíos globales; ingreso nacional bruto.
ABSTRACT
Objective: To analyze Luxembourg's role in international development cooperation,
based on its status as a donor country and member of the Development Assistance
Committee, during the period 2021–2022. Methodology.
A descriptive and qualitative approach was adopted, based on the analysis
of official sources from the Organization for Economic Cooperation and Development,
as well as academic literature. Quantitative data corresponding to those years
were included, together with the country's institutional and political
framework. Results. During the
period analyzed, Luxembourg was the most generous country in terms of official
development assistance in relation to its gross national income, which it
maintained at over 0.7%, surpassing even the traditional donors. Its
contributions were channeled mainly through bilateral and, to a lesser extent,
multilateral channels, and were characterized by their quality, with policies
aimed at enhancing the development of the recipient countries -mostly African-
beyond the financial aspect.
Conclusions. International development cooperation is a key pillar of
Luxembourg's foreign policy. In a global context marked by geopolitical
tensions and domestic priorities, the country maintained a coherent and
supportive strategy. Its commitment in this area consolidated it as an
exemplary actor during 2021 and 2022, in contrast to the observed decrease in
development aid during the current year 2025.
Keywords: Official Development Assistance; the case of
Luxembourg; effectiveness in international cooperation; global challenges;
gross national income.
CUERPO
Algunos lineamientos de la cooperación internacional al
desarrollo de Luxemburgo
Liminarmente,
debemos tener en consideración que cuando hablamos de la cooperación al
desarrollo nos estamos refiriendo a un concepto relativamente reciente en las
relaciones internacionales, que fue ganando terreno después de la Segunda
Guerra Mundial y ha evolucionado significativamente desde entonces.
Habida cuenta de ello, y siguiendo los postulados del académico
alemán Stephan Klingebiel (2014), podríamos definir a esta rama del derecho
internacional público —aunque solo a grandes rasgos— como el conjunto de
acciones que despliegan los países donantes, principalmente los más
desarrollados, con el objetivo de contribuir al progreso económico, social y
ambiental de los países receptores —es decir, los
de menos recursos— evidenciando por parte de los
primeros un interés genuino por acompañar los procesos de desarrollo de los
segundos.
Ahora bien, para comprender cómo
se estructura y organiza esta modalidad de cooperación en la práctica, resulta
inevitable remitirnos a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), fundada en 1961, la cual, a través de sus 38 Estados
miembros —en su mayoría países desarrollados—, promueve políticas orientadas a
mejorar el bienestar económico y social a nivel global. Más aún, el carácter
estratégico de esta organización intergubernamental en el diseño y seguimiento
de tales políticas se vuelve particularmente estrecha al considerar el rol de
su Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), creado también en el año 1961, cuya
labor, como nos recuerda la especialista en la materia, Irene Maestro Yarza
(1995), “se articula con los objetivos prioritarios de Naciones Unidas”[1] (p. 33),
(en adelante, ONU).
Así entonces, en este marco institucional cobra especial relevancia el caso de Luxemburgo en su condición de “país donante” del CAD, del cual es miembro desde el año 1992, junto a otros treinta y dos Estados, todos ellos también donantes de la Unión Europea, en la cual actúa como miembro de pleno derecho.
Y es que Luxemburgo, pese a ser el séptimo país más pequeño de
Europa, se ha convertido —en términos de su ingreso nacional bruto (INB o GNI,
por sus siglas en inglés)—, en el miembro más generoso en Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD), destacándose como tal durante los años 2021 y 2022, con una
tendencia al alza del 0,99 % al 1,00 % de su INB destinada a la AOD (OCDE,
2024). De este modo, se ha ubicado por encima de la ayuda proporcionada por
Noruega —que pasó de 0,93 %, en 2021 a 0,86 % en 2022—, siendo este último uno
de los países que, hasta entonces, más recursos destinaba a AOD en relación con
su INB, como ocurrió en 2020, cuando alcanzó el 1,11 % de su INB.
Bajo esta óptica, también resalta el papel de Luxemburgo frente
a otros países donantes de marcada trayectoria en el ámbito de la cooperación
internacional al desarrollo, como son los Estados integrantes del Grupo de los
Siete (también conocido como G7) en su mayoría
miembros originales del CAD y cuya importancia radica en que representan
aproximadamente al 10 % de la población mundial y cerca del 45 % de la renta
nacional bruta mundial; a saber: Estados Unidos, Reino Unido de Gran Bretaña e
Irlanda del Norte, Canadá y Japón.
Ciertamente,
los aportes de Luxemburgo, si reparamos en las aludidas cifras de su INB
superan ampliamente a los de Estados Unidos. Ello se debe a que, si bien este
último ha sido históricamente el mayor proveedor mundial de AOD —situación que
ha cambiado en la actualidad—, sus contribuciones entre los años 2021 y 2022
representaron apenas el 0,20 % y 0,23 % de su INB, respectivamente.
En cuanto atañe a los demás países, ninguno de ellos logró
superar las cifras alcanzadas por Luxemburgo. Así, el Reino Unido destinó un
0,50 % de su INB en 2021 y un 0,51 % en 2022. Tampoco Canadá consiguió alcanzar
los niveles de AOD de Luxemburgo, pese al incremento que ha registrado en esta
materia —el 0,32 % de su INB en 2021 al 0,37 % en 2022—. Ni siquiera Japón, que
aumentó su aporte del 0,34 % de su INB en 2021 al 0,39 % en 2022, logró
equiparar tales niveles.
A tenor de esto último, cabe destacar que, especialmente los
Estados Unidos y el Reino Unido han experimentado en 2025 recortes
significativos en sus presupuestos destinados a la AOD, reduciendo
considerablemente las contribuciones orientadas a tal fin; por ejemplo, en el
caso de Estados Unidos, con un recorte estimado de
60 000 MUSD en asistencia global, en el marco
de un cambio de prioridades en sus políticas exteriores, con mayor foco en la
seguridad y la defensa.
Habida cuenta de lo comentado, se advierten otros aspectos que
refuerzan el grado de compromiso de Luxemburgo en esta esfera de la cooperación
internacional, tales como su política de diversificación de enfoques, que
abarca una amplia gama de sectores como salud, educación y sostenibilidad
ambiental. Así, su activa actuación en la ayuda multilateral[2], orientada
a maximizar el impacto de su ayuda y a promover una mayor eficacia en la
cooperación; y la calidad de su ayuda, centrada en la eficacia y la
transparencia[3], con el
objetivo de fortalecer las capacidades locales en los países receptores hoy,
titulares de derechos[4],
especialmente en aquellos menos desarrollados y en los que se encuentran en
contextos frágiles.
Este grado de compromiso que asume Luxemburgo en su carácter de
país donante se refleja de manera
palmaria en su política exterior, guiada por el enfoque de coherencia de
“políticas para el desarrollo”. A través de esta óptica, el Estado participa
activamente en foros y organizaciones internacionales (v.gr., Organización de las Naciones Unidas [ONU], OCDE), con la
finalidad de influir en la agenda global de ayuda y cooperación al desarrollo,
además de establecer alianzas internacionales para abordar desafíos mundiales.
Desde esta perspectiva, la relación de complementariedad con la cooperación al
desarrollo es considerada un componente esencial de su política exterior, en
tanto que constituye un cauce idóneo para fortalecer la gobernanza global,
promover los derechos fundamentales y, en definitiva, contribuir así a la
estabilidad y la prosperidad mundial[5].
En razón de lo expuesto, estimamos que Luxemburgo se configura
como un actor esencial en el campo de la solidaridad internacional. Ello se
debe a que el país europeo —sin perjuicio de posibles críticas que puedan
hacérsele, como aquella concerniente a la disminución
registrada entre 2020 y 2021 en las contribuciones a organizaciones de la
sociedad civil, que pasaron 81,59 MUSD a 77,61 MUSD (OCDE, 2024)— refleja un alto grado de compromiso con los objetivos y
estándares internacionales (i.e.,
cumpliendo con las recomendaciones del CAD) [6].
Así mismo, tal como se dejó entrever anteriormente, se observa que su política de cooperación no se limita exclusivamente a la provisión de recursos monetarios, sino que incluye medidas orientadas a favorecer y potenciar el desarrollo sostenible, promover cambios estructurales, defender principios fundamentales y mejorar las condiciones de vida en los países receptores.
Lo señalado adquiere relevancia,
ya que, como sostiene el doctrinario madrileño, Juan Álvarez Cobelas (2022),
una mayor disponibilidad en créditos financieros no implica necesariamente un
mayor desarrollo y bienestar social para los habitantes del país que los recibe (p. 139). Por lo tanto, bajo ese
entendimiento sería válido cuestionar al conocido Plan Marshall (1947) como uno
de los antecedentes de la cooperación al desarrollo, dado el debate sobre sus
efectos —reconociendo su contribución económica a Europa—, pero también su
impacto desigual, que favoreció a los países industrializados y marginó a los
más frágiles, haciendo hincapié en los factores que influyen en el desarrollo
de los países receptores, más allá de los recursos financieros.
Distribución sectorial y geográfica de la AOD
luxemburguesa
En
el contexto de la AOD, la distribución de objetivos y países receptores por
parte de Luxemburgo difiere sustancialmente de la media del CAD. Esto es así,
dado que Luxemburgo, al contar con una escala más reducida y recursos más
limitados en comparación con los principales países donantes, como Estados
Unidos y el Reino Unido, más allá de los recortes mencionados, tiende a
desarrollar una cooperación más específica y focalizada en determinados
sectores y regiones.
Dicho esto, resulta pertinente señalar que la distribución de la
AOD se ajusta de acuerdo con las prioridades políticas y las necesidades
cambiantes de los países receptores. En este marco, y especialmente desde el
año 2018, Luxemburgo ha ido adaptando —a través de su política exterior— su
enfoque a los retos emergentes y los objetivos de desarrollo global (igualdad
de género, medio ambiente, entre otros), alineándose con la agenda
internacional.
Pues bien, a partir de lo anterior, es relevante destacar que el
país europeo ha mostrado una tendencia al incremento de esta clase de ayuda en
los últimos tiempos —a pesar de ciertas fluctuaciones en años anteriores,
especialmente en 2020, debido la crisis sanitaria mundial que obstaculizó la
ejecución de varios proyectos y redujo las subvenciones bilaterales—, tal como
se observa en el gasto bilateral del año 2021 (365,2
MUSD de AOD bilateral bruta[7].). Que
supuso un aumento del 5,4 % en relación al año 2020 (OCDE, 2024).
Se sigue de esa referencia temporal (2021) que Luxemburgo —en comparación con gran parte de los miembros del CAD— efectuó un incremento del 56,5 % en la Ayuda Programable País (APP)[8], canalizada tanto a través del sector público (fondos oficiales) como de organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (fondos no oficiales), lo que representó un total de 206,36 MUSD (OCDE, 2024). Dicha cifra resultó particularmente significativa para los países receptores, ya que permitió una planificación más sostenida del desarrollo.
De igual manera, interesa señalar que el destino principal de la
AOD —tanto bilateral como multilateral— de Luxemburgo durante el año 2021 fue
África, región que recibió la cantidad de 183,8 MUSD, de los cuales una parte significativa se destinó a la aludida
APP, siendo Nigeria el mayor receptor en dicho continente (36,2 MUSD), seguido de Burkina Faso (33,1 MUSD) y Senegal (28
MUSD), entre otros (OCDE, 2024).
Por su parte, y como se anticipó al inicio de este trabajo, los
sectores con mayor asignación de la AOD de Luxemburgo se concentran en: 1) la
infraestructura y servicios sociales (educación, salud, agua y saneamiento),
con un monto de 162 MUSD; 2) la infraestructura económica, con 41 MUSD; y, 3) la producción (agricultura e industria), con un
financiamiento de 27,5 MUSD (OCDE, 2024).
Vale destacar, en este punto, que el país europeo no ha destinado —al menos
durante el periodo bajo estudio— recursos en concepto de condonación de deuda,
ni ha contabilizado como AOD los costos vinculados a los refugiados; aspectos
que merecen ser resaltados, pues —estimamos— se tratarían de formas de ayuda
inflada que no contribuirían de
manera directa al desarrollo.
Igualmente, y en vista de su política estatal The Road to 2030, adoptada en 2018, cabe
remarcar que, durante el periodo 2021-2022, Luxemburgo efectuó considerables
aportes a la promoción de la igualdad de género (v.gr., en los ámbitos educativo y rural), alcanzando un 35 % de su
AOD bilateral asignable, lo que equivale a 124,2 MUSD. No
obstante, aunque esta cifra ha experimentado una disminución con respecto a los
años anteriores (en 2019-2020 el porcentaje fue del 80,5 %), sigue dando cuenta
del compromiso del país en esta materia, situándolo entre sus principales donantes
de AOD (OCDE, 2024).
Bajo estos parámetros, no es
ocioso recordar la importancia que reviste la cuestión medioambiental para el
país europeo, que comprometió entre los años 2020 y 2021 el 14,7 % de su ayuda
bilateral asignable total (48,3 MUSD),
porcentaje que se elevó al 27,5 % en el periodo 2021-2022 (equivalente a 91,3 MUSD) (OCDE, 2024).
Finalmente, a la luz del panorama
hasta aquí delineado, es dable mencionar la contribución que Luxemburgo ha
brindado al sistema multilateral de desarrollo, especialmente al de la Unión
Europea (UE) y al de la ONU. En efecto, de los 260,9 MUSD de AOD destinados en 2021 a organizaciones
internacionales —monto que supuso un aumento del 13,6 % respecto del año 2020—,
unos 50,44 MUSD correspondieron a
aportaciones básicas (Core Contributions)
a instituciones de la UE, cuya utilización —en virtud del carácter no
programático de tales contribuciones—, quedó a criterio de la propia
organización, conforme a su estatuto constitutivo.
En un sentido análogo, Luxemburgo asignó 46,2 MUSD en concepto de contribuciones básicas al sistema de la
ONU incluidos 26,31 MUSD desembolsados, en calidad de Core Contributions, a sus fondos y
programas, destacándose entre ellas los 8,9 MUSD dirigidos a la Organización Mundial de la Salud (OCDE,
2024).
CONCLUSIONES
A lo largo
del presente trabajo hemos procurado ofrecer una mirada integral sobre la
política de cooperación internacional al desarrollo llevada adelante por
Luxemburgo durante los años 2021 y 2022, destacando tanto sus aportes cuantitativos
como cualitativos. En ese marco, se pudo observar que el país europeo, pese a
su reducida escala territorial, ha logrado posicionarse como uno de los
principales referentes en este ámbito, cumpliendo -e incluso superando- los
estándares recomendados por el CAD.
Ciertamente,
su firme compromiso en esta rama del derecho internacional -del que la
cooperación internacional al desarrollo constituye un pilar clave de su
política exterior, y su activa participación en los foros multilaterales
reflejan una voluntad clara de asumir responsabilidades compartidas frente a
los desafíos globales, lo que se evidencia en los modos y condiciones en que
Luxemburgo efectúa sus contribuciones, así como en las áreas a las que estas se
destinan.
No obstante, en este escenario auspicioso, no puede dejar de
advertirse que la desigualdad en la distribución del ingreso sigue
constituyendo un problema estructural -tanto a nivel internacional como
interno, que la cooperación al desarrollo, por sí sola, difícilmente pueda
resolver. A ello se suman dos obstáculos de peso: por un lado, el escaso
financiamiento internacional destinado al desarrollo -según la OCDE, este año
podría registrarse la mayor caída histórica en la AOD, con una reducción del 9
% al 17 % y recortes en casi la mitad de los países del CAD; y por otro, la
discrecionalidad de los países donantes, en ausencia de mecanismos jurídicos
que impongan obligaciones concretas o sanciones por incumplimiento.
Frente a este panorama, y en un contexto signado por una creciente
interdependencia económica, la experiencia, si bien perfectible- de Luxemburgo
constituye un ejemplo valioso de cómo los Estados independientemente de su
tamaño territorial o de otros factores, como su posición en la economía
mundial, tal como se advierte con los denominados donantes emergentes Ayllón (2009) pueden desempeñar un rol
sustantivo en el fortalecimiento de la solidaridad internacional, contribuyendo
a construir un orden global más justo, equitativo y centrado en los derechos
humanos.
REFERENCIAS
Álvarez Cobelas,
J. R. (2022). El papel de un Reino Unido
post-Brexit y su nuevo rol en el África subsahariana. Revista UNISCI / UNISCI Journal, (60), 123-143. http://dx.doi.org/10.31439/UNISCI-151
Ayllón
Pino, B. (2009). El papel de los donantes emergentes en el sistema
internacional de cooperación para el desarrollo: el caso de Brasil. I.
Rodríguez Manzano y C. Teijo García (Coords.). Ayuda al desarrollo. Piezas para un puzle (pp. 279-295). Los Libros
de la Catarata, Universidad Complutense de Madrid. https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=402553
Klingebiel,
S. (2014). Development Cooperation:
Challenges of the New Aid Architecture. Palgrave
Macmillan. http://dx.doi.org/10.1057/9781137397881_1
Maestro Yarza, I. (1995). La cooperación al desarrollo en el contexto
económico mundial actual: el caso de Filipinas [Tesis doctoral,
Universitat de Barcelona]. Dipòsit Digital de la Universitat de Barcelona. https://hdl.handle.net/2445/189210
Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos. (2005). Declaración
de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo. https://doi.org/10.1787/9789264098084-eninee.org
Fuentes
de financiamiento
La investigación fue realizada con recursos
propios.
Conflictos
de interés
El autor declara no tener conflictos de interés.
